Deze Working paper plaatst de beleidskeuzes die gemaakt zijn bij de regionale hervormingen van de kinderbijslag in perspectief. Met behulp van het microsimulatiemodel EXPEDITION worden de verwachte directe effecten van die hervormingen op de kinderbijslaguitgaven en de inkomensverdeling in kaart gebracht. Bijzondere aandacht gaat hierbij uit naar de effecten op het gesimuleerd armoederisico bij (gezinnen met) kinderen, aangezien dit een gedeelde bezorgdheid was bij de hervormingen in de verschillende regio’s.
In deze Working paper plaatsen we de beleidskeuzes die gemaakt zijn bij de regionale hervormingen van de kinderbijslag in perspectief. Met behulp van het microsimulatiemodel EXPEDITION brengen we de verwachte directe effecten van die hervormingen op de kinderbijslaguitgaven en de inkomensverdeling in kaart. Bijzondere aandacht gaat hierbij uit naar de effecten op het gesimuleerd armoederisico bij (gezinnen met) kinderen, aangezien dit een gedeelde bezorgdheid was bij de hervormingen in de verschillende regio’s.
Kinderen hebben in België een relatief hoog armoederisico, zelfs al tempert de kinderbijslag dit in belangrijke mate. Regionaal zijn de kinderarmoedecijfers erg verschillend. De problematiek is het grootst in Brussel, gevolgd door Wallonië en dan Vlaanderen.
Het beleidsdebat over de aanpak van kinderarmoede reikt verder dan de inkomensondersteuning van gezinnen met kinderen. Ook de ondersteuning van de arbeidsparticipatie van ouders, bijvoorbeeld, komt erin aan bod. Daarnaast stelt zich bij een hervorming van die inkomensondersteuning, in het bijzonder van de kinderbijslag, ook de politieke vraag in welke mate die op armoedebestrijding gericht moet zijn. De kinderbijslag wordt immers gekenmerkt door een dubbele herverdelingsdoelstelling. Enerzijds kan de kinderbijslag opgevat worden als een financiële tegemoetkoming voor de kosten die gepaard gaan met het opvoeden van kinderen en houdt ze derhalve een horizontale herverdeling in tussen gezinnen met en zonder kinderen. Anderzijds wordt via de kinderbijslag ook verticale herverdeling beoogd, door de financieel zwakkere gezinnen extra te ondersteunen. Met de beleidsaandacht voor kinderarmoede komt de klemtoon bij de hervorming eerder bij deze laatste doelstelling te liggen.
In dat kader maken we in de effectenanalyse het onderscheid tussen het universeel gedeelte van de kinderbijslag, toegankelijk voor (bijna) alle gezinnen, en het selectief gedeelte, alleen toegankelijk voor gezinnen die aan welbepaalde voorwaarden voldoen. Vóór de hervormingen betroffen die voorwaarden in essentie het socio-professioneel statuut (‘categoriale selectiviteit’) en het inkomen (‘inkomensselectiviteit’) van de ouders. Na de hervormingen werd het selectief gedeelte in alle regio’s losgekoppeld van het socio-professioneel statuut. Bovendien werd de koppeling met het inkomen van de ouders verder verfijnd met onder meer de invoering van een bijkomende inkomensschaal die recht geeft op een (lagere) aanvulling van de bijslag, in Vlaanderen en Wallonië weliswaar alleen voorbehouden voor ‘nieuwe’ kinderen (geboren na de inwerkingtreding van de hervorming). Daarnaast hielden de hervormingen voor nieuwe kinderen ook in dat de hoogte van de bedragen niet langer ranggebonden en (veel) minder leeftijdsgebonden zijn. In het selectief gedeelte blijven de bedragen gekoppeld aan de gezinsgrootte, doch met bedragen per kind die voortaan hoger liggen voor grote dan voor kleine gezinnen. De ‘bestaande’ kinderen (geboren voor de inwerkingtreding van de hervorming) in Vlaanderen en Wallonië behielden de bedragen van voor de hervorming (behoudens de jaarlijkse leeftijdsbijslag, de vroegere ‘schoolpremie’, in Vlaanderen). Voor Vlaanderen moeten we hierbij ook een indexsprong in acht nemen. In Brussel is geopteerd voor de ‘inkanteling’ van het bestaande stelsel in het nieuwe stelsel waarbij gezinnen, onder voorwaarden, de kinderbijslag behielden die ze net voor de hervorming ontvingen als dat voor hen financieel gunstiger was.
Gegeven dat de nieuwe regels verschillen naargelang de kinderen voor of na de hervorming geboren zijn, onderscheiden we in de effectenanalyse voor elke regio twee hervormingsscenario’s, respectievelijk voor de ‘bestaande’ en ‘nieuwe’ gezinnen, Hierbij simuleren we telkens alsof álle gezinnen volledig in het ene of het andere systeem zitten. In werkelijkheid is er elk jaar tegelijk een uitstroom van bestaande kinderen en een instroom van nieuwe kinderen, en zijn er gemengde gezinnen met kinderen geboren voor en na de inwerkingtreding van de hervormingen. De scenario’s geven derhalve respectievelijk het begin- en eindpunt van dit overgangsproces weer, los van toekomstige ontwikkelingen in de bevolking. Vandaag leunt de situatie dus het sterkst aan bij die van de bestaande kinderen.
De resultaten bevestigen op regionaal niveau dat de kinderbijslag voor de hervorming al een belangrijke rol speelde in het verminderen van het armoederisico. Zo neemt bij de gezinnen met kinderen het armoederisicopercentage in Brussel af met 11,2 procentpunt (tot 27,8%), in Vlaanderen met 5,5% procentpunt (tot 7,7%) en in Wallonië met 8,0 procentpunt (tot 15,3%). Hoewel de kinderbijslag de regionale verschillen in het armoederisicopercentage verkleint, blijven ze wel aanzienlijk. Tegelijk konden we vaststellen dat de selectiviteit in het kinderbijslagstelsel voor de hervorming maar in geringe mate bijdraagt tot dit resultaat. Bepaalde gezinnen met kinderen blijven geconfronteerd met hoge armoederisico’s, in het bijzonder de grote gezinnen en de eenoudergezinnen, hoewel ze op hogere bijslagen kunnen rekenen via respectievelijk de rangkoppeling van de basisbijslagbedragen en de toekenning van eenoudertoeslagen.
Dat (inkomens)selectiviteit na de hervorming meer gewicht krijgt in het kinderbijslagstelsel blijkt duidelijk uit de toename van het percentage van de uitgaven dat aan het selectief gedeelte van de kinderbijslag besteed wordt. In het scenario voor de nieuwe gezinnen stellen we minstens een verdubbeling van dit percentage vast. In Brussel neemt dit percentage toe van 10,3% tot 24,7%, in Vlaanderen van 5,5% tot 11,2% en in Wallonië van 9,4% tot 18,8%. In het scenario voor de bestaande gezinnen nemen de percentages eveneens toe, doch minder uitgesproken. Uit de raming van de impact op de uitgaven is voorts gebleken dat de Brusselse ‘inkanteling’ een relatief hoge kostprijs heeft. De indexsprong die in Vlaanderen in de aanloop van de kinderbijslaghervorming plaatsvond, zorgt daarentegen dat de meeruitgaven van de kinderbijslaghervorming bij bestaande gezinnen volledig worden opgevangen.
Het effect van meer inkomensselectiviteit komt ook tot uiting in het overzicht van de winnaars en verliezers van de hervorming langsheen de inkomensverdeling. Hier komt naar voor dat de hervormingen vooral de gezinnen met een laag inkomen ten goede komen. De gezinnen in de laagste inkomensdecielen boeken gemiddeld het meeste winst en tellen het meeste winnaars, in het scenario van de nieuwe gezinnen meer nog dan in dat van de bestaande gezinnen. Verder konden we vaststellen dat deze gezinnen met een laag inkomen in Brussel er het meest op vooruit gaan, gevolgd door Wallonië en vervolgens Vlaanderen.
Daarop volgt de vraag in hoeverre dit zich ook vertaalt in een (nog) hogere impact van de kinderbijslag op het armoederisico bij gezinnen met kinderen. Het antwoord is dat de regionale hervormingen van de kinderbijslag globaal relatief weinig impact hebben. Nemen we bijvoorbeeld de armoederisicograad bij gezinnen met kinderen, dan stellen we vast dat die weinig of amper afneemt. In het scenario voor nieuwe gezinnen gaat de afname van 0,1 procentpunt (tot 7,6%) in Vlaanderen, 0,2 procentpunt (tot 15,2%) in Wallonië en 1,1 procentpunt (tot 26,9%) in Brussel. De selectieve inkomensverhogingen blijken dus meestal ontoereikend om gezinnen boven de armoedegrens te tillen. Voor de meest kwetsbare gezinnen, in het bijzonder grote gezinnen en éénoudergezinnen, blijkt de afname van het armoederisico nog minder sterk of is zelfs sprake van een toename. Dit laatste is het geval voor gezinnen met 4 of meer kinderen in Vlaanderen en Wallonië en voor eenoudergezinnen in Vlaanderen. De resultaten voor de bestaande gezinnen leveren een beeld op dat globaal gelijkaardig is. Voor de meest kwetsbare gezinnen oogt de balans wel minder negatief in vergelijking met het scenario voor nieuwe gezinnen.
De resultaten doen besluiten dat de uitdagingen op het vlak van armoedebestrijding bij (gezinnen met) kinderen ook na de kinderbijslaghervormingen aanzienlijk blijven. Al moet hierbij worden opgemerkt dat, door de hervormingen, de kinderbijslag als inkomensondersteuningselement doelgerichter kan worden ingezet, zeker in de toekomst wanneer in het kinderbijslagstelsel de nieuwe kinderen sterker gaan doorwegen. Door de hervormingen krijgt de inkomensselectiviteit immers veel meer gewicht in het kinderbijslagstelsel, waardoor de bijdrage van het selectief gedeelte van de kinderbijslag tot de vermindering van het armoederisico sterk toeneemt. Zo stellen we voor nieuwe gezinnen met kinderen in Brussel vast dat de vermindering van de armoederisicograad, als gevolg van het selectieve gedeelte, verdrievoudigt (van 1,3 tot 4,0 procentpunt). In Vlaanderen en Wallonië verdubbelt deze impact van het selectieve gedeelte (resp. van 0,7 tot 1,4 procentpunt en van 1,4 tot 2,5 procentpunt). Dat de afname van de bijdrage van het universeel gedeelte dit effect bijna volledig tenietdoet, neemt niet weg dat de hervormingen toch een perspectief creëren om het risico op armoede effectiever aan te pakken, samen met de inzet van andere hefbomen zoals de ondersteuning van de arbeidsparticipatie van ouders.
