Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers, augustus 2013.
Het Rekenhof heeft de fiscale en parafiscale steunmaatregelen onderzocht die de federale overheid gebruikt om onderzoek en ontwikkeling onrechtstreeks te stimuleren. Bijzondere aandacht ging hierbij naar de gedeeltelijke vrijstelling van bedrijfsvoorheffing voor onderzoekers en de aftrek octrooi-inkomsten. Het Rekenhof stelde vast dat de regelgeving onduidelijk is waardoor er te veel ruimte is voor interpretatie en de naleving ervan moeilijk kan worden gecontroleerd.
De regelgeving is onvoldoende omkaderd door een innovatiebeleid dat aan doelstellingen is gekoppeld, planmatig wordt uitgevoerd en regelmatig wordt geëvalueerd.
In het kader van de EU 2020-strategie hebben de federale overheid en de deelgebieden zich ertoe verbonden in 2020 minstens 3 % van het BBP te investeren in wetenschappelijk onderzoek. Het Rekenhof onderzocht in zijn audit de (para)fiscale maatregelen die op federaal niveau werden ontwikkeld om onderzoek en ontwikkeling te stimuleren. De jongste jaren kenden de maatregelen budgettair een sterke stijging. Ze hielden in 2011 voor de federale overheid een indirecte steunverlening van ruim 1 miljard euro in.
Het Rekenhof stelde vast dat de steunmaatregelen van de verschillende beleidsniveaus onvoldoende op elkaar zijn afgestemd, wat ze complex en gefragmenteerd maakt. Lacunes en gebreken in de federale steunmaatregelen doen zich voor bij de totstandkoming, de aansturing, de uitvoering en de evaluatie ervan. De indirecte steunmaatregelen kwamen veelal tot stand op vraag van een (sub)sector en op maat van de beschikbare budgettaire middelen. Het Rekenhof beveelt de federale overheid aan concrete doelstellingen aan de maatregelen te verbinden en een federaal meerjarenplan voor de bevordering van het innovatieklimaat op te stellen. Ook moet de administratie nauwer betrokken worden bij de beleidsvoorbereiding, de kwaliteit van de wetgeving worden verhoogd en taken uitdrukkelijk worden toegewezen.
Het Rekenhof heeft twee fiscale indirecte steunmaatregelen nader onderzocht: de gedeeltelijke vrijstelling van bedrijfsvoorheffing voor onderzoekers en de aftrek octrooi-inkomsten. Het stelde vast dat de controles op deze twee budgettair belangrijke maatregelen niet centraal worden aangestuurd en dat er geen gestandaardiseerde controledocumenten ter beschikking zijn. De gelijke behandeling van belastingplichtigen komt daardoor in het gedrang.
Wanneer een werkgever de gedeeltelijke vrijstelling van bedrijfsvoorheffing toepast, dan wordt de controleambtenaar daarvan niet op de hoogte gebracht. Het controlerende kantoor kan hiervan pas kennis krijgen na een doorlichting van de boekhouding van de onderneming. Het Rekenhof beveelt de FOD Financiën aan de fiscale controle niet uit te stellen tot de algemene controle van het dossier, maar deze te vervroegen naar het moment van de indiening van de maandelijkse aangifte bedrijfsvoorheffing. Dit zou de controle inhoudelijk ook efficiënter maken vermits de bewijzen van de onderzoeks- en ontwikkelingsprogramma’s en de tijdsbesteding van de onderzoekers achteraf bijna onmogelijk zijn na te gaan. De controleambtenaren zijn hier in belangrijke mate afhankelijk van de informatie die de onderneming hierover later verschaft. Het tegenbewijs leveren van de tijdsbesteding is haast onmogelijk zodat de controle in de meeste gevallen beperkt blijft tot het verifiëren van de diploma’s.
Ook de kwaliteit van de wetgeving inzake de gedeeltelijke vrijstelling van bedrijfsvoorheffing kan beter. Zo worden de begrippen “onderzoeker” en “wetenschappelijk onderzoek” niet gedefinieerd, wat aanleiding geeft tot meningsverschillen tussen de FOD Financiën en de POD Wetenschapbeleid en uiteraard ook tot talrijke toepassingsproblemen in de praktijk. Het Rekenhof beveelt het parlement, de regering en de FOD Financiën aan de uniformiteit van de controles te verhogen door de knelpunten in de wetgeving weg te werken en de fiscale controles centraal te laten aansturen. De FOD Financiën en de POD Wetenschapsbeleid moeten een duurzame oplossing zoeken voor de discussiepunten en zorgen voor een systematische samenwerking bij de uitvoering van de fiscale controles.
Wat de maatregel van de aftrek octrooi-inkomsten betreft, zijn er ook knelpunten terug te vinden in de wetgeving. De kwalificatie als onderzoekscentrum, die een toepassingsvoorwaarde is om van de aftrek te kunnen genieten, is een feitenkwestie waarvan de beoordeling toekomt aan de lokale controlekantoren. Het risico op een verschillende invulling is hier reëel. Ook het bepalen van de inkomsten die uitsluitend aan het octrooi kunnen worden gelinkt en die dus in aanmerking komen voor de aftrek, is geen sinecure. Om misbruiken te voorkomen, moet worden nagegaan of de vastgestelde octrooivergoedingen wel marktconform zijn. Hoewel hiervoor de nodige knowhow is vereist, stelde het Rekenhof vast dat slechts in één geval een beroep werd gedaan op de cel Transfer Pricing van de FOD Financiën.
Het Rekenhof beveelt ook voor deze fiscale indirecte steunmaatregel aan de administratie veel nauwer te betrekken bij de concrete uitwerking. Dit zou bijdragen tot de uitvoerbaarheid en controleerbaarheid van de regelgeving.
