De laatste decennia worden gemeentelijke fusies frequent ingezet om de werking van lokale besturen te bevorderen. Het is niet alleen een trend in uiteenlopende Europese landen, gaande van Griekenland tot Zweden en van België tot Bulgarije (Ebinger et al., 2019), maar ook ver daarbuiten in landen zoals Japan (e.g. Yamada & Arai, 2021), Australië (e.g. Dollery, 2018) en Canada (e.g. Cobban, 2019). Een gemeentelijke fusie wordt omschreven als ‘een vermindering van het aantal multifunctionele lokale overheidseenheden door middel van consolidatie’ (Bish, 2001, p.14). Afhankelijk van de regelgeving kan dit proces vrijwillig (bottom-up) dan wel verplichtend (top-down) verlopen (Tavares, 2018). Een gemeentelijke fusie mag niet verward worden met een annexatie. Hoewel beide een vorm zijn van consolidatie of territoriale hervorming (Ebinger et al., 2019), gaat het bij een gemeentelijke fusie om een proces van samensmelting, terwijl het bij een annexatie gaat om een proces van absorptie (Tavares, 2018).
Vandaag worden gemeentelijke fusies voornamelijk ingezet als instrument om de bestuurskracht van lokale besturen te vergroten (Fobé et al., 2022; Lackowska et al., 2021; Tavares, 2018). Voorstanders zien het als een instrument om de beschikbare middelen en capaciteit van een lokaal bestuur te verhogen (Steiner et al., 2016). Het zou bijvoorbeeld leiden tot een toename van de financiële draagkracht (e.g. Copus et al., 2021), en een versterking en professionalisering van personele middelen (e.g. Janssens et al., 2017; R. Steiner et al., 2016). Tegenstanders benadrukken de risico’s van het fusieproces. Een fusie is een ingrijpende transformatie van politieke en administratieve structuren, systemen en procedures (Tavares, 2018) die evengoed kunnen leiden tot verhoogde uitgaven en meer druk op het personeel (Blesse & Baskaran, 2016). Zij vinden zich meer in de alternatieven om de bestuurskracht te vergroten, zoals intergemeentelijke samenwerkingsverbanden of shared service centers (Dollery & Crase, 2006).
Het probleem is dat al deze argumenten over fusies veelal gebaseerd zijn op assumpties. De argumenten steunen zelden op uitgebreid empirisch onderzoek en een betrouwbare data-analyse (Tavares, 2018). Het doel van deze internationale literatuurstudie is dan ook om een overzicht van het bestaand empirisch materiaal te maken ter ondersteuning van gemeentelijke fusies als een overheidsbreed veranderingsproces. Hiervoor maken we gebruik van ‘scoping review’, een methode om complexe vraagstukken uit de praktijk te onderzoeken door alle beschikbare informatie over het onderwerp weer te geven (Meijers & Bolt, 2021). Het wetenschappelijke bewijs dat we vinden uit de literatuurstudie proberen we, waar mogelijk, te illustreren via voorbeelden uit de Vlaamse praktijk. Vlaanderen wordt gekenmerkt door een rijke geschiedenis aan fusiegolven en de Vlaamse overheid staat ook vandaag nog achter deze vorm van territoriale hervorming om de positie van de lokale besturen te versterken (Somers, 2019; Vlaamse Regering, 2014, 2019).
In wat volgt gaan we daarom eerst dieper in op die Vlaamse context. We schetsen de rijke geschiedenis aan fusiegolven en geven aan hoe de Vlaamse overheid vandaag inzet op vrijwillige fusies. In het derde deel schetsen we het methodologisch kader van dit onderzoek. We bespreken de relevantie van scoping review als methode en geven meer inzichten in de dataverzameling. Het vierde deel omvat de analyse. Daarin beschrijven we enerzijds de onderzoekstechnische bevindingen en anderzijds de inhoudelijke bevindingen. Hier maken we gebruik van voorbeelden uit de Vlaamse context om bepaalde inzichten meer concreet te maken. Tot slot volgt de conclusie met enkele aanbevelingen voor toekomstig empirisch onderzoek naar de effecten van fusies.
